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2021年度十大案例
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- 经典案例分享 | 东莞市某合投资公司诉东莞市某局内部函件纠纷案
- 作者：邓凤歧
浏览：358 发布时间：2023/12/14
行政机关内部行政行为不可诉，司法解释对此有明确规定。但内部行政行为“外化”后对行政相对人权利义务产生影响，可以纳入行政诉讼受案范围，则是理论界和实务界的共同认知。
今天，由法制盛邦（东莞）律师事务所的邓凤歧律师带来的经典案例“东莞市某合投资公司诉东莞市某局内部函件纠纷案”，正是围绕“行政机关内部行政行为非依职权外化不可诉”这一核心关键展开。
关键词界定：行政诉讼受案范围、内部行政行为“外化”
1 案情回顾
原告东莞某合投资公司关于起诉东莞市某局于2018年9月《关于<关于咨询“银州苹安大厦（化名）某合投资公司第六至八层车库改造为商铺”法律适用问题的函>东综管函的复函》。
原因是尽管该函件属于行政机关之间的往来函件，但该份函件已向某合投资公司公开，且其内容涉及某合投资公司的切身利益并对某合投资公司造成重大影响。因而，东莞某合投资公司决定起诉东莞市某局。同时，东莞某合投资公司请求：1、判决依法撤销《东莞市某局于2018年9月《关于<关于咨询“银州苹安大厦（化名）某合投资公司第六至八层车库改造为商铺”法律适用问题的函>东综管函的复函》。2、本案诉讼费用由东莞某局承担。
2 案件经过
作为被告行政机关代理人，邓凤歧律师在收到东莞某合投资公司起诉状和相关证据材料后，首先分析确定讼争行政行为。
本案讼争行为行为为东莞某局于2018年9月作出《关于<关于咨询“银州苹安大厦（化名）东莞某合投资公司第六至八层车库改造为商铺”法律适用问题的函>东综管函的复函》（以下简称”涉案复函“）。东莞某合投资公司认为：尽管该函件属于行政机关之间的往来函件，但该份函件已向东莞某合投资公司公开，且其内容涉及其公司的切身利益并对其公司造成重大影响。结合相关事实，邓凤歧律师形成以下代理观点：
（一）涉案复函是行政机关间的内部行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
东莞某合投资公司对涉案复函属于行政机关之间的往来函件并无异议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条（五）：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案复函仅为东莞市某局作出行政命令提供参考依据，对内没有约束力，也不对东莞某合投资公司送达，不对东莞某合投资公司产生法律效力。
东莞某合投资公司主张涉案复函被东莞市某 局在308号、终42号两案中作为证据提交给法庭，构成对东莞某合投资公司公开，该理由不成立。涉案复函作为证据提交给法庭，不构成对东莞某合投资公司公开和产生法律效力，影响东莞某合投资公司权利义务的，仍是东莞市某局作出的行政命令。
（二）东莞某合投资公司本案诉讼超过起诉期限。
308号案件是于2020年9月开庭，东莞某合投资公司最迟在开庭当日就应当知道涉案复函内容，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，其最迟应在2021年9月中前就涉案复函提起行政诉讼。
（三）涉案复函事实认定清楚，适用法律正确。
涉案复函是针对东莞市某管咨询问题，根据事实和《广东省城乡规划条例》第八十条规定内容所作回复，是行政机关之间就相关事宜沟通的内部行为。其建议对内不产生约束力，对外也不产生法律效力。
作出上述答辩观点之前，邓凤歧律师在裁判文书网上搜索到江苏省南京市中级人民法院88号《行政裁定书》，上诉人徐某某诉被上诉人南京市规划局浦口分局规划行政管理纠纷一案，该案裁决认为：回函从行为分类上属于内部行为、行政协助行为，内容性质上属于认知表示；通过申请政府信息公开、进入办公场所自行拿取、拾得遗失的法律文书等，均不体现行政机关的意思表示，不能发生外部效力，不属于所谓“外化”它既不对外发生效力，对内也不具有拘束力，因此不可能对上诉人徐某某的合法权益产生实际影响，不属于撤销之诉的受案范围。
该生效案例与东莞某合投资公司诉东莞市某局案例事实内容基本一致，仅内部行为“外化”的方式不同，因此邓凤歧律师认为东莞某合投资公司起诉会被法院驳回。
3 案件结果
一审法院经审理认为：符合法律规定的起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的前提，本案争议焦点在于东莞某合投资公司起诉是否符合法定的起诉条件，即审查涉案《复函》是否属于行政诉讼的受案范围。案涉《复函》是被告东莞某局对东莞某管向其提出的有关“xx镇银州苹安大厦（化名）六至八层车库改造为商铺”法律适用问题咨询的回复。案涉《复函》属于行政机关内部之间的往来函件，内容性质为行政协助和咨询回复。
对原告东莞某合投资公司而言，该《复函》并未对其产生直接外部效力，不具有法律拘束力和强制性。东莞市某管是否采纳案涉《复函》意见不具有确定性。对原告产生实际影响的是东莞某管向其作出的《限期拆除违法建设决定书》，原告对其也提起了行政诉讼。东莞某管若在该案中将《复函》作为行政案件的证据使用，最终由人民法院依据相关证据规则对该《复函》的合法性时行审查和综合判断是否采纳。故案涉《复函》对原告的权利义务不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十项规定，原告的本案起诉不符合行政诉讼法定起诉条件，应当依法驳回原告的起诉。
4 案件亮点
本案的焦点就在于，案涉《复函》作为证据送达给东莞某合投资公司，是否属于行政机关内部行为的“外化”？是否对东莞某合投资公司权利义务产生影响？
针对以上几点，邓凤歧律师通过比较第1号案例和江苏省南京市中级人民法院88号《行政裁定书》有关部行政行为“外化”的裁判观点，内部行政行为“外化”后是否可诉，应该从以下几个方面把握：
1、外化的行为方式。内部行政行为可以通过多种方式而被外界知哓，比如信息公开、拾得遗失的文件等，案涉《复函》是东莞市某管作为其限期拆除违法建设决定的依据，用以证明其行政行为合法性的证据提交给法庭。而可诉的内部行政行为，应该是行政机关直接送达给行政相对人。
2、外化的主体。案涉复函是东莞某管作为证据提交给法院，法院以证据副本形式送达给原告东莞某合投资公司公司，其外化主体不是东莞市某局。
3、是否职权行为。内部行政行为外化，是否行政机关履行政管理职能，体现行政机关的管理意志，则是判断该外化行为是否可诉的关键。案涉《复函》作为证据提交给法庭，并被原告东莞某合投资公司公司知晓，并不体现东莞市某局行政管理意志，是否采信由人民法院决定。
4、外化后是否影响相对人权利义务。行政行为对行政相对人权利义务产生影响，是提起行政诉讼的基本条件。案涉《复函》虽然以证据方式外化，但影响原告权利义务的仍是东莞某管的行政行为。
今天，由法制盛邦（东莞）律师事务所的邓凤歧律师带来的经典案例“东莞市某合投资公司诉东莞市某局内部函件纠纷案”，正是围绕“行政机关内部行政行为非依职权外化不可诉”这一核心关键展开。
关键词界定：行政诉讼受案范围、内部行政行为“外化”
1 案情回顾
原告东莞某合投资公司关于起诉东莞市某局于2018年9月《关于<关于咨询“银州苹安大厦（化名）某合投资公司第六至八层车库改造为商铺”法律适用问题的函>东综管函的复函》。
原因是尽管该函件属于行政机关之间的往来函件，但该份函件已向某合投资公司公开，且其内容涉及某合投资公司的切身利益并对某合投资公司造成重大影响。因而，东莞某合投资公司决定起诉东莞市某局。同时，东莞某合投资公司请求：1、判决依法撤销《东莞市某局于2018年9月《关于<关于咨询“银州苹安大厦（化名）某合投资公司第六至八层车库改造为商铺”法律适用问题的函>东综管函的复函》。2、本案诉讼费用由东莞某局承担。
2 案件经过
作为被告行政机关代理人，邓凤歧律师在收到东莞某合投资公司起诉状和相关证据材料后，首先分析确定讼争行政行为。
本案讼争行为行为为东莞某局于2018年9月作出《关于<关于咨询“银州苹安大厦（化名）东莞某合投资公司第六至八层车库改造为商铺”法律适用问题的函>东综管函的复函》（以下简称”涉案复函“）。东莞某合投资公司认为：尽管该函件属于行政机关之间的往来函件，但该份函件已向东莞某合投资公司公开，且其内容涉及其公司的切身利益并对其公司造成重大影响。结合相关事实，邓凤歧律师形成以下代理观点：
（一）涉案复函是行政机关间的内部行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
东莞某合投资公司对涉案复函属于行政机关之间的往来函件并无异议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条（五）：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案复函仅为东莞市某局作出行政命令提供参考依据，对内没有约束力，也不对东莞某合投资公司送达，不对东莞某合投资公司产生法律效力。
东莞某合投资公司主张涉案复函被东莞市某 局在308号、终42号两案中作为证据提交给法庭，构成对东莞某合投资公司公开，该理由不成立。涉案复函作为证据提交给法庭，不构成对东莞某合投资公司公开和产生法律效力，影响东莞某合投资公司权利义务的，仍是东莞市某局作出的行政命令。
（二）东莞某合投资公司本案诉讼超过起诉期限。
308号案件是于2020年9月开庭，东莞某合投资公司最迟在开庭当日就应当知道涉案复函内容，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，其最迟应在2021年9月中前就涉案复函提起行政诉讼。
（三）涉案复函事实认定清楚，适用法律正确。
涉案复函是针对东莞市某管咨询问题，根据事实和《广东省城乡规划条例》第八十条规定内容所作回复，是行政机关之间就相关事宜沟通的内部行为。其建议对内不产生约束力，对外也不产生法律效力。
作出上述答辩观点之前，邓凤歧律师在裁判文书网上搜索到江苏省南京市中级人民法院88号《行政裁定书》，上诉人徐某某诉被上诉人南京市规划局浦口分局规划行政管理纠纷一案，该案裁决认为：回函从行为分类上属于内部行为、行政协助行为，内容性质上属于认知表示；通过申请政府信息公开、进入办公场所自行拿取、拾得遗失的法律文书等，均不体现行政机关的意思表示，不能发生外部效力，不属于所谓“外化”它既不对外发生效力，对内也不具有拘束力，因此不可能对上诉人徐某某的合法权益产生实际影响，不属于撤销之诉的受案范围。
该生效案例与东莞某合投资公司诉东莞市某局案例事实内容基本一致，仅内部行为“外化”的方式不同，因此邓凤歧律师认为东莞某合投资公司起诉会被法院驳回。
3 案件结果
一审法院经审理认为：符合法律规定的起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的前提，本案争议焦点在于东莞某合投资公司起诉是否符合法定的起诉条件，即审查涉案《复函》是否属于行政诉讼的受案范围。案涉《复函》是被告东莞某局对东莞某管向其提出的有关“xx镇银州苹安大厦（化名）六至八层车库改造为商铺”法律适用问题咨询的回复。案涉《复函》属于行政机关内部之间的往来函件，内容性质为行政协助和咨询回复。
对原告东莞某合投资公司而言，该《复函》并未对其产生直接外部效力，不具有法律拘束力和强制性。东莞市某管是否采纳案涉《复函》意见不具有确定性。对原告产生实际影响的是东莞某管向其作出的《限期拆除违法建设决定书》，原告对其也提起了行政诉讼。东莞某管若在该案中将《复函》作为行政案件的证据使用，最终由人民法院依据相关证据规则对该《复函》的合法性时行审查和综合判断是否采纳。故案涉《复函》对原告的权利义务不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十项规定，原告的本案起诉不符合行政诉讼法定起诉条件，应当依法驳回原告的起诉。
4 案件亮点
本案的焦点就在于，案涉《复函》作为证据送达给东莞某合投资公司，是否属于行政机关内部行为的“外化”？是否对东莞某合投资公司权利义务产生影响？
针对以上几点，邓凤歧律师通过比较第1号案例和江苏省南京市中级人民法院88号《行政裁定书》有关部行政行为“外化”的裁判观点，内部行政行为“外化”后是否可诉，应该从以下几个方面把握：
1、外化的行为方式。内部行政行为可以通过多种方式而被外界知哓，比如信息公开、拾得遗失的文件等，案涉《复函》是东莞市某管作为其限期拆除违法建设决定的依据，用以证明其行政行为合法性的证据提交给法庭。而可诉的内部行政行为，应该是行政机关直接送达给行政相对人。
2、外化的主体。案涉复函是东莞某管作为证据提交给法院，法院以证据副本形式送达给原告东莞某合投资公司公司，其外化主体不是东莞市某局。
3、是否职权行为。内部行政行为外化，是否行政机关履行政管理职能，体现行政机关的管理意志，则是判断该外化行为是否可诉的关键。案涉《复函》作为证据提交给法庭，并被原告东莞某合投资公司公司知晓，并不体现东莞市某局行政管理意志，是否采信由人民法院决定。
4、外化后是否影响相对人权利义务。行政行为对行政相对人权利义务产生影响，是提起行政诉讼的基本条件。案涉《复函》虽然以证据方式外化，但影响原告权利义务的仍是东莞某管的行政行为。
